Позиция
О проблемах законодательного расширения вопросов местного значения
При принятии поправок в Бюджетный Кодекс РФ, вопреки предложениям Минфина РФ, Госдумой были изъяты из доходов, закрепленных за местными бюджетами, транспортный налог и 10 процентов подоходного налога (107 млрд. рублей). Принятие новой главы Налогового Кодекса «Земельный налог» сократило доходную базу муниципальных образований еще на 6-16 млрд. рублей за счет предоставления льгот на федеральном уровне.
Все это нарушило баланс между доходными и расходными полномочиями местного самоуправления. Кроме того, в 2004 г. был принят целый ряд федеральных законов, существенно расширяющих перечень вопросов местного значения. Это и Федеральный закон № 122-ФЗ, и Федеральный закон № 199-ФЗ, и Градостроительный кодекс РФ, и Жилищный кодекс РФ и др.
Согласно внесенным изменениям на органы местного самоуправления этими законами был возложен целый ряд полномочий в области социальной сферы: в образовании, здравоохранении, жилищной и социальной политике, которые ранее осуществлялись государственными органами, и не были отнесены к вопросам местного значения, перечень которых определен главой 3 Федерального закона № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Федеральный закон № 122-ФЗ помимо вышеуказанных изменений, перевел на местный уровень решение, а, следовательно, и финансирование из местных бюджетов таких вопросов как осуществление защиты прав потребителей, обеспечение безопасности дорожного движения, поддержка развития курортов местного значения, обеспечение аварийно-спасательной деятельности, полномочия в сфере проведения мероприятий по гражданской обороне населения муниципального образования, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Для реализации вышеперечисленных полномочий, очевидно, потребуется создание специальных органов (в некоторых случаях это прямо предусматривается Федеральным законом № 122-ФЗ), что также требует немалых финансовых затрат. Таким образом, объем расходов бюджетов может оказаться слишком большим для многих, в особенности малых и средних, муниципальных образований.
В декабре 2004 года был принят Федеральный закон № 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований", который также предполагает существенное расширение перечня вопросов местного значения.
В вопросы местного значения этим законом дополнительно включены:
- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения, района и городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в городских округах в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в городских округах в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселений и городских округов;
- организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселений, межселенных территорий, городских округов;
- создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, муниципальных районов и городских округов;
- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.
Все указанные полномочия являются довольно затратными и требуют не только единовременных, но и значительных постоянных финансовых ресурсов на поддержание в постоянной готовности специальной техники, людей, создания материально-технических, медицинских и продовольственных запасов и т. д.
Поскольку вышеперечисленные полномочия и Федеральный закон № 122-ФЗ, и Федеральный закон № 199-ФЗ предлагают отнести к вопросам местного значения, то в соответствии с Бюджетным кодексом РФ финансироваться они должны только за счет средств местных бюджетов.
Однако в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был определен закрытый перечень вопросов местного значения, явившийся результатом работы по разграничению полномочий между федеральным уровнем, уровнем субъектов Федерации и местным самоуправлением.
Этот перечень вопросов местного значения, в свою очередь, стал основой для установления Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений" доходных источников поселений, муниципальных районов и городских округов.
На федеральный и региональный уровни с уровня местного самоуправления был передан целый пакет полномочий, которые по результатам работы по разграничению полномочий были признаны не относящимися к вопросам местного значения. Вместе с полномочиями на региональный и федеральный уровень были переданы и финансовые ресурсы в объемах, соответствующих фактическому обеспечению их реализации. В результате из бюджетов местного самоуправления было изъято почти 400 млрд. руб.
Таким образом, доходные источники местных бюджетов были рассчитаны только исходя из полномочий, закрепленных Федеральным законом № 131-ФЗ и в местных бюджетах средства на реализацию иных вопросов местного значения Бюджетным кодексом не предусматривались. Дополнительный перечень вопросов местного значения, предлагаемый к закреплению за местными бюджетами Федеральным законом "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований", Федеральным законом № 122-ФЗ, Жилищным и Градостроительным кодексами РФ, ведет к дальнейшему нарушению баланса между доходами и расходами местного самоуправления.
Для восстановления баланса доходов и расходов местного самоуправления, зафиксированного в проекте Бюджетного кодекса РФ, внесенном Правительством РФ в Государственную Думу, необходимо вернуть муниципальным бюджетам транспортный налог и 10 процентов налога на доходы физических лиц на уровень субъектов федерации для межбюджетного выравнивания, а также прекратить практику закрепления за местным самоуправлением новых вопросов местного значения без источников финансирования. Все дополнительные полномочия, не включенные в ст. 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ и предлагаемые к передаче федеральными законами на уровень местного самоуправления в период с 2004 года и далее, передавать исключительно как государственные с финансированием за счет средств Фонда компенсаций.
Проблемам реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», были посвящены парламентские слушания, проведенные Комитетом по вопросам местного самоуправления Государственной Думы в мае текущего года.
Участники слушаний рекомендовали Государственной Думе и Правительству Российской Федерации:
- Рассмотреть возможность внесения в Федеральный закон, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации изменения, предусматривающие:
- снижение с 2 до 1,3 коэффициента превышения среднего уровня paсчетной бюджетной обеспеченности, при котором может осуществляться перечисление субвенций из местных бюджетов в региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований;
- предоставление субъектам Российской Федерации права заменять дотации, предоставляемые из регионального фонда финансовой поддержки поселений, дифференцированными нормативами отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и специальных налоговых режимов;
- предоставление субъектам Российской Федерации права закреплять по дифференцированным нормативам отчислений не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от налога на доходы физических лиц исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
- увеличение с 30 до 40 процентов доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований;
- отнесение транспортного налога к местным налогам, налоговые доходы от которого подлежат зачислению в бюджеты муниципальных районов;
- перенос с 1 января 2006г. на более поздний срок введения в действие положений, предусматривающих налогообложение земельных участков на основе оценки их кадастровой стоимости;
- сокращение перечня налогоплательщиков, которым предоставлены льготы по уплате земельного налога.
- Установить в федеральном законодательстве освобождение от уплаты государственной пошлины за регистрацию учредительных документов при передаче имущества в муниципальную или государственную собственность при реализации положений Федерального закона.
- Рассмотреть возможность внесения в Федеральный закон изменений, предусматривающих дополнение перечня вопросов местного значения муниципального района вопросами создания условий:
- для развития массовой физической культуры и спорта;
- для обеспечения населения услугами учреждений культуры;
- для сохранения памятников истории и культуры;
- для сохранения и развития традиционного народного творчества и поддержки народных художественных промыслов;
- для развития на территории муниципального района производства сельскохозяйственной продукции и ее переработки.
Если данные рекомендациям будут реализованы, то есть надежда, что муниципальные образования справятся с возложенными на них полномочиями.
Г.Н.Артемьева
Июнь 2005 года.
 |